超大城市推进综合行政执法的改革逻辑与未来进路——基于北京市行政执法改革的纵向多案例

推荐语

本文作为“超大城市治理”专题的第二篇推荐文章，聚焦于超大城市的综合行政执法改革。

综合行政执法改革是治理现代化的重要内容，然而当前对综合行政执法改革的探讨未能针对复杂多变的超大城市展开，也少有研究将社会变迁纳入分析框架。本文以场域概念为基础，纳入超大城市的复杂情境与社会变迁的动态变化，构建了一个分析框架，并基于北京市的纵向多案例进行分析，为理解综合行政执法改革的基本逻辑提供了一个新思路，也为实践中超大城市中的综合行政执法改革提供新关注点。

摘要

 综合行政执法改革是治理现代化的重要内容，而理解综合行政执法改革的基本逻辑是持续推进治理现代化的基础。本文基于场域概念构建统一的分析框架，将超大城市的复杂情境与社会变迁的动态变化纳入综合执法改革探讨之中，并基于北京市行政执法改革的纵向多案例进行追踪分析，认为超大城市推进综合行政执法改革遵循“单一场域中的条条整合、中间场域中的条块协作、复合场域中的以块统条”的基本逻辑。进一步分析发现，场域驱动下的综合行政执法改革实质上是约束整合的过程。未来，超大城市中的综合行政执法改革应当着重关注如何保证约束整合的有效性，具体可以从提升感知场域的能力，确保改革于法有据，构建整合执法体系等方面持续推进。

作者简介

王丛虎，中国人民大学公共管理学院教授；

骆飞（通讯作者），中国人民大学公共管理学院博士研究生。

文章结构

一、研究回顾与问题的提出

二、场域：一个理解综合行政执法改革的视角

（一）“场域”的内涵

（二）场域视角下行政执法困境

（三）小结

三、场域变迁与行动逻辑：北京市综合行政执法改革的纵向多案例分析 

（一）案例选取与分析方法

（二）案例研究与理论分析

（三）案例小结

四、场域驱动下的未来进路：行政执法改革的实现路径

（一）畅通信息沟通，及时洞察场域

（二）适时推进改革，确保权限合理

（三）延伸执法链条，构建整合体系

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研究回顾与问题的提出

1997年，北京市在全国率先开展综合行政执法改革，将城市管理领域中的城管、绿化、园林、环境等不同职能部门的行政处罚权进行整合。此后，全国各地的综合行政执法改革全面铺开。随着以北京、上海等城市为代表的超大城市的出现与发展，综合行政执法改革也在面临新的挑战与问题。要持续推进超大城市中综合行政执法改革，关键在于如何化解超大城市的治理难题与理解综合行政执法改革的内在逻辑两个问题。

如何化解超大城市的治理难题？现有研究聚焦于精细化、数字化两个视角。精细化指的是以精准的目标，细致的手段，高效的运作为条件，在不断变化的城市环境中以服务和需求为导向，不断完善管理模式。精细化包含硬件设施的查漏补缺、城市治理体制机制的长效发展、城市治理价值的重构等方面的内容，其目标在于及时准确地反映社会各个主体的需求。精细化治理是一个从理念、政策、流程、技术四个维度协同推进的系统工程。数字化则意味着在城市管理中使用灵活多样的数字化手段，使得城市在结构、功能、界面等方面实现智慧处理。例如城市通过政务服务热线等渠道辅助宏观感知与决策辅助，从而驱动城市社会治理模式的完善，化解复杂诉求。实践证明，数字化治理手段能够帮助决策者实现复杂性决策、跨部门协作与深度的技术赋能，在城市治理中发挥着不可或缺的重要作用。事实上，精细化和数字化都强调使用各种手段强化治理主体对于复杂情境的感知，从而使用符合情境中具体要求的治理手段，达到最佳的治理效果。因此，超大城市的治理关键在于剖析具体的复杂情境，并理解如何在不同情境中选择治理工具。而综合行政执法无疑是一种具体的治理工具，需要匹配相应的情境。

如何理解综合行政执法改革的内在逻辑？现有研究主要从组织、法治、治理三个视角展开。其一，组织视角倾向于将综合行政执法看作是组织层面的协作和整合。综合行政执法改革是不同组织体制之间的变革和组织协作的产物。综合行政执法改革主要是在满足组织法定性、结构有序性、行为效率性的基础上，不断推进组织整合，提升组织结构的合理性。组织视角的最终目标是构建起权责清晰、协调配合的行政执法组织体系，并在此基础上不断推进机制、流程、手段方面的创新。其二，法治视角则强调综合行政执法改革要符合职权法定、法律保留、合理性、效率等行政法原则。最终通过执法改革、机构改革、职能整合的方式来化解法定职责分散与权力交叉的问题。其三，治理视角将行政执法改革看作是问题导向的治理应变与治理创新，呈现出协作的治理机制、整体性的治理过程、无缝隙的治理目的等特征。综合行政执法改革就是整体性治理机制的塑造过程，其呈现出功能整合、结构重构、系统一体的发展趋势，其最终目的在于形成高协同、重参与、可持续的整体性治理格局。然而现有研究较少关注到超大城市的复杂情境带来的异质逻辑。换言之，现有研究很少聚焦到超大城市内部丰富多元的治理情境中涌现出的多元逻辑，也没有能够提供一个具有内在连续性的分析框架将多元逻辑统合起来。

已有研究为理解综合行政执法改革奠定了坚实的基础，但仍在以下三个方面存在探索和拓展的空间。

第一，如何理解复杂情境中的综合行政执法改革？综合行政执法改革最先从城市开始。但是随着社会经济发展，城市本身也在剧烈地分化与变动之中，城市治理正在面临全新挑战。大型城市，特别是超大城市的出现意味着城市正在日益成为不同主体共存共生的多元聚合体，存在突出的复杂性与多元性。而现有研究大多从单一案例出发，分析某一时间截面的治理情境，这一研究设计的优点是能够对案例有深入描绘和刻画，但缺点是没有对案例所处的复杂情境产生整体性的理解，也很难在动态时空中考察结论的有效性。

第二，如何将社会变迁与综合行政执法改革联系起来？无论是组织变迁的法治还是治理，其描述重点都在于综合行政执法改革内部的互动与变迁逻辑。然而，超大城市这种复杂情境的出现本身就体现出综合行政执法改革背后存在的动态社会变迁。如何理解社会变迁背后的关系变化？社会变迁带来的治理结构变化背后的实质是什么？这些问题还需要进一步地研究与回应。

基于此，本文关注的问题在于：（1）针对超大城市这一复杂情境，应该引入何种理论视角，才能对其内部存在的复杂问题进行深入理解和刻画，从而呈现出综合行政执法改革的内在逻辑与发展变迁；（2）如何构建一个统一的分析框架，将超大城市中快速复杂的社会变迁与综合行政执法改革之间联系起来，并由此体现出综合行政执法改革的发展进路；（3）如何基于现有研究去发现未来综合行政执法改革应当关注的方向与措施。

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场域：

一个理解综合行政执法改革的视角

社会变迁与社会治理构成了社会发展进步的双向运动。超大城市正是社会变迁的体现，综合行政执法改革则是治理结构与社会变迁之间持续互动的结果。为此，社会学中的“场域”可以成为理解超大城市中的综合行政执法改革的视角。

（一）“场域”内涵

法国社会学家皮埃尔·布迪厄（Pierre·Bourdieu）最先提出场域的概念，并认为人类的实践活动通过场域才能最终作用于社会空间。布迪厄认为，随着经济发展与社会分化，人类的实践活动开始逐渐分化，其结果就是使社会日益成为多个具有相对自主性的小世界。这类小世界实际上就是一个“场域”。场域是一种中观结构，即它将宏观的社会空间与微观的实践活动联系起来。场域一旦产生，即成为一种客观存在且具有自身逻辑和必然性的社会空间，内部存在着一套独特的价值观和运行逻辑。

在布迪厄看来，场域可以被定义为“在各种位置之间存在的客观关系的一个网络，或者一个构型。”基于这一定义，我们可以从两个维度来理解场域的内涵。首先是主体维度，在场域之中的各种位置之上是具体的行动主体。行动主体指的是在社会空间中，具有共同偏好并通过各种方式产生行动的社会群体，如居民、商户、城市管理者等等。场域中行动主体的策略取决于其在场域中的位置，占据着不同位置的主体策略则各不相同。不同主体的行为遵循不同的惯有模式，这些模式之间可能产生冲突与合作，也可能产生非预期后果。但在场域与惯有模式不匹配时，就会发生结构的缓慢修正；其次是关系维度，布迪厄认为“现实的就是关系的”，场域是从关系角度把握和思考现实的工具。场域中各种关系的变动和发展将会导致场域本身产生变化。不同性质的关系，如不同法律关系可以作为衡量关系变动的一个指标。随着社会主体的多元化，不同社会主体之间的关系也开始变得复杂，可能从一般性社会关系逐渐演变为涉及民事、刑事等法律关系。总的来看，场域指的是一种社会形态、一种权力关系的构型，以及基于这种构型形成的竞争性社会空间。不难看出，场域概念旨在对存在多元主体及复杂关系的社会空间进行理解和描绘。超大城市的现实情况无疑与场域的概念指向相吻合。

（二）场域视角下的行政执法困境

综合行政执法改革源自现实的治理难题，而现实的治理难题则往往蕴藏在具体城市空间。具体来说，社会结构的碎片化导致社会管理主体多元化、人口结构复杂化、阶层利益多元化与社会异质化，行政执法的理念与方式也应随之调整。综上，我们可以基于主体－关系构建分析模型，建立理解综合行政执法改革的分析框架，具体如图1所示。

如图1所示，场域中的主体从简单走向复杂，这可以表现为主体从单一走向多元、从同质走向异质等等。同时，场域中各种主体间的关系也将从简单走向复杂，如关系类型的多样、互动关系的复杂、多元关系并存等等。当场域中的主体单一，关系较为简单的时候，其形成的场域可以被称为单一场域。当场域中的主体多元，关系较为复杂的时候，其形成的场域可以被称为复合场域。在单一场域与复合场域之间，存在着一个中间场域，其主体与关系的复杂程度处于中间地带。

1. 单一场域下的执法困境

改革开放以来，流动人口与非公有制经济等要素大量涌入城市，城市内部的单位制也开始逐渐解体。这种人口要素的流动，经济结构的变化催生了与计划经济时代完全不同的参与主体。个体户、农民工、小商贩汇集到城市空间之中。不同类型、不同身份、不同行为习惯的参与主体在城市中聚集，为城市治理带来极大挑战。与此同时，主体之间的互动关系也开始影响原有的城市社会秩序，导致原有的治理结构难以应对。例如城市管理执法人员对于以流动人口为主的商贩、个体户无法做到精准的识别和管理，只能“一赶了之”，无法真正有效规制违法行为。在单一场域之中，城市管理权力按照不同部门的职能划分，如水务、园林、绿化等部门就是按照不同事项来管理城市公共事务。随着参与主体的日益多元，管理体制中“条”的职能划分逐渐无法适应单一场域中活跃的多元主体与不同的行政关系，如街头商贩就涉及市场监管、食品卫生、园林绿化、环境保护等部门。各个部门往往只能管理某一环节或某一部分，无法对违法行为进行全流程的规制，最终造成“九个大盖帽管不住一个小草帽”的现实困境。

2. 中间场域下的执法困境

中间场域产生的根源在于主体与关系的复杂化。主体的复杂化不仅体现在主体的多元，还体现在不同主体的异质性，即不同主体日益多样的利益诉求。关系的复杂化则体现在主体间关系从单一的行政管理关系逐渐演变到涉及刑事、民事等不同类型的法律关系。从社会空间上看，中间场域主要表现在城中村、城市边缘、城乡交界处为代表的空间之中。

在中间场域中，主体和关系的复杂化产生了新的执法困境。一方面，多元主体在社会空间中逐渐形成聚集效应，基于业缘、地缘、血缘关系，不同主体在城市中形成了聚落区。这种聚落区的管理逐渐超越了单一部门的权力与范围，需要寻求更加广泛的权力整合。另一方面，关系的复杂化导致原有的管理方式面临危机。如在城市边缘、城乡交界地带等社会空间中，治理问题已经不仅限于城市卫生、小商小贩等问题，而是与国土规划、城市建设、水务管理、自然资源等息息相关。与此对应的关系也从单纯的行政主体与行政相对人，逐渐涉及民事关系、刑事关系等方面。然而在中间场域之中，因为各种原因存在着权力交叉与模糊地带，这些模糊地带源自职能部门（条条）与属地政府（块块）两套管理体制的内在张力。囿于条块分割的现实困境，综合性治理难题往往无法得到有效解决。

3. 复合场域下的执法困境

复合场域产生的根源在于主体与关系的空前复杂，既涉及法律意义上的行政、民事、刑事等法律关系，也涉及非法律意义上的组织内部变革及协商、道德约束、社区共治等众多关系。从社会空间上看，复合场域涉及更加广阔的社会环境，往往与属地、区划为典型代表。复合场域的执法困境源自基层管理体制改革与优化的需要。随着中国社会从总体性向着分化性社会转变，不同性质、不同需要的多元主体在同一社会空间的互动异常活跃，互动关系空前复杂。因此，其对于公共服务、行政事务等方面的需求变得更加多样化。身为行政辖区内部的管理者，基层政府具有显著的知识优势，更加熟悉属地管理的各种事务。然而囿于行政体制改革的固有逻辑，基层政府所掌握的行政权力、公共资源、服务保障却不能与其场域需求相匹配。

党中央、国务院在《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中提出要构建“简约高效的基层管理体制”。从现实情况来看，构建简约高效的基层管理体制的关键在于强化基层政府的管理能力，保障基层政府行政权力。以行政强制、行政处罚、行政检查为代表的行政权力又是综合行政执法改革的基本单元。而乡镇、街道办事处等基层政府在执法权限、执法力量层面始终缺乏相应的资源配置，从而造成“看得见的管不着，管得着的看不见”的现实难题。

（三）小结

通过基于场域概念构建的分析框架我们发现，综合行政执法改革实际上是在不同场域之中展开的。不同层次的场域之间具有不同特征，如表1所示。

场域为我们提供了分析视角：第一，将超大城市体现的社会变迁纳入分析框架。改革开放以来，社会主体的多元化、社会关系的复杂化使得不确定性增强。同时，社会变迁也引起了制度和规范层面的公法变迁。借由场域中对于社会主体和社会关系的视角，超大城市这一社会空间中的各种变化可以通过综合行政执法改革得以呈现，并且在不同层次场域中综合行政执法改革内容也不尽相同。第二，形成一个具有内在连续性的分析视角。综合行政执法改革千头万绪、样态迥异，但借由社会主体和社会关系的分析维度，我们可以将超大城市中不同类型、不同形态、不同领域的综合行政执法纳入场域视角加以理解和分析。同时，这一分析视角也为理解综合行政执法改革的内在逻辑提供了创新。

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场域变迁与行动逻辑:

北京市综合行政执法改革的

纵向多案例分析

（一）案例选取与分析方法

为了验证以上理论框架和分析观点，我们选取了案例研究法来论证和说明。案例研究贵在所选择的案例具备典型性，即选择的案例能够集中体现某一类别的现象或共性的性质或特征。基于此，本文选择北京市综合行政执法改革作为研究案例，其主要原因在于：北京市综合行政执法改革问题重重、矛盾多样、环境复杂。相较于我国其他地区，北京市是一个人口结构高度异质、城市空间异常广阔、经济活动高度发达的超大城市。从这个意义上说，北京市的独特城市环境使其最大限度地暴露出行政执法中的复杂问题与困难局面。换言之，北京市的改革案例集中反映了行政执法领域的难题和挑战，符合案例的典型性特征。从实践来看，上海、浙江等省市也在主动学习北京市的行政执法改革经验。如表2所示。

同时，北京市的综合行政执法改革为纵向多案例研究提供了可能。案例研究、特别是个案研究的取向在于提供一种全新的概念洞见。为了提升这一洞见的有效性和稳健性，需要更多地在空间或者时间上进行比较考察。不同于传统的跨时空多案例比较，同一背景条件和历史情境中的纵向多案例比较能够最大限度地控制不同外部环境对于案例内行动主体和行为模式施加的特定影响。事实上，纵向多案例设计强化了案例研究的比较逻辑，进一步提升了从案例中产生知识的稳健性。此外，纵向多案例设计还能对理论框架进行多时段验证。采用同一领域的纵向多时段案例来验证理论框架的有效性与价值，一方面能够很好地检验理论框架的解释力与稳健性，另一方面能够借由纵向多案例进一步丰富理论框架内部的因果关系与转换机制。

基于此，本研究跟踪了北京市的行政执法改革实践，并从中提取出三个不同时间段的案例开展分析，形成纵向的嵌入案例设计。具体指北京市宣武区城市管理综合行政执法改革（以下简称城管执法）、北京市平谷区“街乡吹哨、部门报到”行政执法改革（以下简称“吹哨报到”）、北京市街道办事处综合行政执法改革（以下简称街道执法）。涉及的资料主要来源于：（1）北京市政府及区县政府公开下发的法律法规、正式文件、新闻报道。（2）前期研究积累的研究成果，包括经验材料、工作总结、访谈记录等。

（二）案例研究与理论分析

1. 城管执法：单一场域中的条条整合

随着市场经济的发展与人口结构的变化，城市治理中的社会主体与社会关系开始从单一逐渐走向多元。小商小贩、个体户、农民工等多种身份的社会主体逐渐涌入社会空间，进而引起城市空间中的社会关系开始产生变化。一个不同主体、不同社会关系开始涌现的社会空间逐渐形成——场域由此产生。场域的产生带来了新的治理要求，例如小商小贩的管理就涉及市场、卫生、食品、工商、城管、农业等多个部门。

为解决城市管理中多头执法、重复执法、多层执法的困境和难题，1996年《行政处罚法》规定“省级地方政府可以决定一个行政机关行使其他行政机关的行政处罚权”，这为解决这个难题提供了法律上的可能。基于此，北京市宣武区于1997年在全国率先开展城市管理领域的行政执法体制改革，设立城市管理监察大队，即将城市管理领域涉及的行政执法权集中起来。城市领域中的行政执法权涉及水务、规划、市政、环保、住建、工商等众多垂直部门，包括行政处罚、行政强制、行政检查、行政指导等诸多权力。1998年，北京市将宣武区城市管理综合执法模式推广到北京市的其他个城区。此后、上海、天津、广州等地纷纷沿袭北京的改革思路，推动城市管理领域的综合行政执法改革。依据《宣武区开展城市管理综合执法试点工作的方案》，城管执法主要涉及市容、环境、绿化、园林、工商、城市规划等垂直部门，具体见表3。

不难看出，围绕着单一场域中的现实问题，城管执法的逻辑在于将不同的垂直部门进行整合，呈现出“条条整合”的基本特征。从理论上说，不同类型的主体受到不同偏好的影响，在具体的社会空间中展开行动，在社会互动中产生复杂的社会关系，由此对社会秩序产生进一步冲击。这一冲击带来的外部性后果会影响到场域中的社会共同体。小商贩、个体户、农民工进入了城市空间，其开展的生产经营活动无疑满足了城市发展与城市居民的现实需要，但也在市容市貌、环境卫生、食品安全、道路交通等方面造成了一定负外部性。这些负外部性后果基本在街头巷尾、城市街面这一单一场域中展开，与城市管理直接相关。

与此同时，由于单一场域中社会主体及其行动还相对初级，由此造成的负外部性还相对较小，仅涉及轻微的行政违法行为，只属于行政执法机关和行政相对人的行政法律关系，而尚未触及到刑事、民事等关系。为了全过程管制单一场域中的行政违法行为，行政执法改革选择将与单一场域中的行政违法行为息息相关的职能部门进行整合，集中行使条条部门的行政执法权，以提高城市管理执法效率。

2. “吹哨报到”：中间场域中的条块协作

相较于单一场域中的城管执法问题，中间场域中的问题往往涉及属地部门与职能部门之间的模糊与冲突。从空间的角度来说，中间场域中的问题往往产生在不同治理秩序的交错或边缘地带，如城中村，城市远郊区县的管理等。在这些社会空间中，利益交错，人员混杂、边界模糊。从场域概念来看，在这一空间中社会主体相互交错，不同身份相互叠加，由此造成更加复杂的主体间关系。这种复杂关系带来的直接表现就是中间场域中的违法行为规模较大，负面后果更加严重，开始逐渐扩展到民事、刑事法律关系上。

然而囿于条块分割的现实问题，基层政府与垂直部门之间无法形成良好互动。基层政府身在场域之中，却难以有效管制违法行为。职能部门身在场域之外，执法行为无法有效触及。事实上，条块分割的问题不仅会增加治理成本，分散治理资源，诱发治理内耗，还可能影响整个国家治理体系的合法性和治理效能。 

2017年1月，为治理盗采金矿、盗挖山体、盗偷砂石等违法行为，在北京市平谷区政府的支持下，金海湖镇开展“乡镇吹哨、部门报到”工作试点。具体来说，乡镇地方政府与区垂直部门之间组建临时党支部，乡镇地方政府书记担任支部书记，区垂直部门成员担任支部委员。临时党支部有“吹哨权”和“考核权”，其对区垂直部门的报到和执法情况进行考核监督。2018年2月，北京市深化改革领导小组第六次会议通过《关于党建引领街乡管理体制机制创新　实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》。“街乡吹哨、部门报到”被作为2018年北京市“一号改革课题”进行试点推广，从333个街乡镇中选取169个进行试点。2018年11月14日，中央深化改革领导小组会议第五次会议通过了《“街乡吹哨、部门报到”——北京市推进党建引领基层治理体制机制创新的探索》，“吹哨报到”机制得到充分肯定与支持。

不可否认，“吹哨报到”的重点在于促进条块之间的协作。首先，“吹哨报到”在现有条块关系不变的情况下，依托创设出的“吹哨权”“执法考核权”显著改善了条块之间的互动关系。基层政府通过“吹哨”将中观场域中的治理需要转变为垂直部门的任务要求，同时依靠“考核权”强化了条块之间的问责关系，促进垂直部门和基层政府之间形成协同；其次，党建引领制度设计为“吹哨报到”提供了跨越条块的组织载体。通过临时党支部，条块分割被党组织内的合作关系所取代。依靠党内制度赋予的政治权威，基层政府与垂直部门得以展开密切合作，破除条块分割带来的推诿塞责问题。“吹哨报到”与城管执法在以下维度具有不同特征，具体见表4。

3. 街道执法：复合场域中的以块统条

中间场域中的条块协作旨在化解某些边缘与交界地带的复杂问题。然而，对于复合场域来说，这种条块协作依然无法有效化解“看得见的管不着、管得着的看不见”的现实困境。究其原因在于，以乡镇街道为代表的基层政府在其属地管辖范围内始终无法作为一个独立的行政执法主体行使行政执法权。

复合场域的突出特点就是社会主体多元化和社会关系复杂化带来的治理难题。改革开放以来，活跃的市场经济和人口结构的变化导致社会主体的空前多元，不同主体在社会空间中产生密切互动，由此产生复杂的社会关系。社会主体多元化、社会关系复杂化直接带来了复杂的治理问题。对于基层政府而言，其直接接触复合场域中的现实环境，更加了解具体问题。然而，行政执法主体资格的缺失、行政权力的匮乏导致基层政府始终无法有效遏制违法行为，也无法有效规制各种复杂的治理问题，更难以按照简约高效的要求构建基层管理体制。因此，2019年中共中央办公厅与国务院办公厅印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》中提出，将点多面广，基层管理迫切需要且能够有效承接的审批服务执法等权限赋予乡镇和街道，逐步实现基层一支队伍管执法。

基于此，北京市政府以街道办事处改革为突破口，通过地方性法规授权和规范性文件委托等方式，将条条部门的执法权力和执法资源转移到块块部门，让块块部门统合行使条条部门的行政权力。相关具体文件见表5。

从权力依据来看，北京市街道执法的权力依据共涉及70部法律法规、政府规章，其中共有10部法律、8部行政法规、5部部门规章、24部地方性法规、19份地方政府规章。

从权力转移的部门来看，北京市将城市管理、水务、卫生健康、生态环境、农业农村部等条条部门的行政权力赋予块块部门，使得块块部门可以统合行使条条部门的权力。具体的权力清单涉及的行使部门与权力数量，如表6所示。

总的来看，对于复合场域中的现实困境，北京市综合行政执法改革呈现出以块统条的基本逻辑。一方面，通过地方性立法解决基层政府行政主体资格问题，如规定街道办事处能够依法行使与居民生活密切相关且能够有效承接的行政执法权；另一方面，运用权力清单将条条部门的行政权力授予块块部门行使，使得基层政府能够充分运用各种执法权力，有效应对和化解现实的治理难题。此外，北京市还通过其他规范性文件进一步强化基层政府的执法能力，如《中共北京市委、北京市人民政府关于加强新时代街道工作的意见》提出：为基层政府赋予充分的管理资源，构建实体性的执法机构。

（三）案例小结

得益于纵向多案例的研究设计和基于场域概念的分析框架，我们可以将不同场域中的综合行政执法的改革逻辑进行汇总分析。具体如图2所示。

总的来看，对于复合场域中的现实困境，北京市综合行政执法改革呈现出以块统条的基本逻辑。一方面，通过地方性立法解决基层政府行政主体资格问题，如规定街道办事处能够依法行使与居民生活密切相关且能够有效承接的行政执法权；另一方面，运用权力清单将条条部门的行政权力授予块块部门行使，使得基层政府能够充分运用各种执法权力，有效应对和化解现实的治理难题。此外，北京市还通过其他规范性文件进一步强化基层政府的执法能力，如《中共北京市委、北京市人民政府关于加强新时代街道工作的意见》提出：为基层政府赋予充分的管理资源，构建实体性的执法机构。

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场域驱动下的未来进路：

行政执法改革的实现路径

行政执法改革是一个常说常新的话题，这不仅是由于执法本身的综合性和复杂性，更是因为执法对象和事物本身随着社会、经济的发展而日趋多样性和精细化。然而，我们还需要进一步分析，不同场域中综合行政执法改革背后的统一规律是什么？这一深层次规律才是案例研究具备可推广性和提升结论适用性的根本条件。

无论是条条整合还是条块协作、抑或以块统条，其背后都是一种结构性约束。结构性约束指的是社会空间中，具有一定的强制力，对不同行动主体都普遍存在影响的制度、规范、准则，例如法律法规、行业公约等等。在单一场域中，主体相对单一，关系相对简单。因此这一领域的行政执法改革是单一领域中的内部整合，尚未牵扯到多个结构性约束之间的相互整合。在中间场域中，主体多元程度进一步增加，不同主体之间的合作与冲突开始加剧，社会关系逐渐丰富，单一的约束整合很难满足中间场域中的现实需要，因此不同的约束之间开始产生协作，也就形成了条块协作的基本逻辑。最后是复合场域，在复合场域中，主体空前多元、社会关系更加复杂，不同约束之间的协作仍旧无法满足现实的治理需要，还需要更加深度、更加直接、更加广泛的整合，最终形成以块统条的基本逻辑。总之，面对多元主体、复杂的社会关系带来的新问题，公共部门运用各种手段，将不同类型、不同职能、不同方面的制度、规则、公约等方面的结构性约束进行整合。通过这一整合，使得公共部门能够有效应对场域内部的复杂关系，从而提升治理效能。具体如图3所示。

未来社会的快速发展可能使得社会主体进一步多元，社会关系进一步复杂。例如中产阶级崛起产生的环保、安全方面的新诉求；新兴产业发展带来的安全生产和市场监管问题；对于平台经济的有效监管问题；城市更新带来的卫生、建筑、民事纠纷等问题。因此，为应对场域发展带来的新问题，综合行政执法应该遵循约束整合的基本逻辑，进一步推动不同领域、不同类型、不同职能方面的结构性约束进行整合，综合运用多种执法方式，促进综合行政执法改革与场域发展之间的匹配。那么应该如何理解、促进、保障约束得以整合并持续有效呢？未来可以考虑从以下三个方面着手推进。

（一）畅通信息沟通，及时洞察场域

应该看到，场域是社会经济发展的一面镜子。随着城市化进程的加快和人口聚集速度的提速，城市空间中的社会主体将会持续多元，社会关系也将更加多样，进而促使约束的进一步整合。因此，公共管理者需要密切关注场域内异质主体的变动与发展，关注社会关系的快速变化和异动。对于涉及民生、公共安全的场域，综合行政执法部门更应该及时感知场域的变化情况。

首先，综合行政执法部门应当综合运用大数据、物联网、人工智能等多种信息化手段，提升对于突发事件、违法事件、群众关心事件等问题的感知力，避免系统不响应导致“小事拖大”。其次，综合行政执法部门应当运用多种手段畅通群众投诉、建议、反馈渠道，保障涉及群众切身利益的场域中的问题能够得到及时响应与解决。最后，综合行政执法部门要进一步推进部门内部的信息沟通，强化条块之间的信息共享和协作机制，进一步促进场域中的约束能够实现有效整合。

应该注意到，科技的发展，尤其是信息科技的发展对场域变迁的作用。互联网、大数据、云计算、区块链、元宇宙等新型信息技术正在不断改变着传统场域中的关系，也使得不同类型场域、不同层次场域之间的关系更加复杂。事实上，虚拟场域与现实场域之间正在进一步交叉融合。为此，应该高度关注到虚拟世界和现实世界的区别与联系，精准识别场域内各主体的关系及变化，从而推进不同约束之间的整合。

（二）适时推进改革，确保权限合理

行政执法改革直接关乎不同场域中社会主体的切实利益，关系到社会关系的深度调整。党中央、国务院一直高度重视行政执法的改革，并为行政执法改革指明了方向。《法治政府实施纲要（2021—2025年）》对于行政执法改革提出了明确要求：“完善权责清晰、运转顺畅、保障有力、廉洁高效的行政执法体制机制，大力提高执法执行力和公信力”。党的二十大报告也专门提出要完善基层综合执法体制机制。

因此，当场域发生变动而需要行政执法改革时，其基本逻辑是促进不同约束之间的深度整合。关键就在于，明确不同约束之间的整合思路、克服约束整合的各种障碍、寻求约束有效运作的基本机制。根据党中央国务院构建简约高效的基层管理体制、实行综合行政执法的基本思路，未来基层综合行政执法应当以块为主，实现执法力量下沉，将基层管理迫切需要且能有效承接的行政执法事项下放，并确保与财权、事权相匹配，逐步实现乡镇（街道）“一支队伍管执法”，这其实也是寻求建立将不同层级政府的行政处罚权集中到一级政府行使的有效机制。建立健全乡镇（街道）与相关部门之间的执法信息互联、执法标准互通、执法结果互认、案件移送和协调机制，大力推动不同场域中的跨领域跨部门联合执法。在相关协调机制成熟定型的基础上，逐步推进综合行政执法改革、整合执法队伍、强化执法能力，逐步实现“一支队伍管执法”的目标。

值得注意的是，以上所有改革都应充分注意到行政执法的法律依据问题，并通过完善地方行政组织法、出台权力清单、构建正式制度与协作机制的方式，为消除制约跨部门综合执法改革的各种障碍提供充分的法治保障。

（三）延伸执法链条，构建整合体系

首先，要推动行政执法方式的融合。场域的基本特点是多元主体和复杂关系，因此其产生的违法行为及其后果的规制也要通过多种形式的执法方式融合加以应对。综合行政执法机关应当以刚性执法方式为主、以柔性执法方式为辅、以其他规制方式为补充，构建一体化的执法体系。促进行政执法机关持续运用创新思维，加快执法方式变革，继而加强和推进治理现代化。

其次，要推动行政执法阶段的整合。随着场域的复杂化，场域中的关系也从行政关系逐渐扩散到民事、刑事等多个方面。因此未来综合行政执法改革的也要立足于关系复杂的基本现实，强化行政执法与治安处罚、刑事司法、公益诉讼等环节之间的相互衔接，保障行政执法机关和司法机关的协调沟通机制，强化对于违法行为的全过程规制。

最后，要实现行政执法与基层治理体制的耦合。行政执法是基层治理体系的重要内容，然而行政执法之外，基层治理体制还必须依靠党建、社区自治、社会公德、风俗教化等非强制性约束。未来综合行政执法改革必须高度重视强制性约束与非强制性约束的耦合问题，进一步明确综合行政执法改革在基层治理体制中的定位与作用，为构架简约高效的基层管理体制提供基础性力量

本期来源：《中国行政管理》2023年第11期

编辑：徐珊铭

校对：牛坤在

审核：徐明婧

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